駁回行政復議申請決定書
〔2024〕常行復第307號
申請人：王某。
委托代理人：李兆宏；邢芳，女，北京冠領（朝陽區）律師事務所律師。
被申請人：常熟市自然資源和規劃局，住所地：常熟市新世紀大道1079號。
法定代表人：董國新，職務：局長。
委托代理人：杜存朋，男，上海市錦天城（蘇州）律師事務所律師；顧雨桐，女，上海市錦天城（蘇州）律師事務所律師。
申請人不服被申請人作出的回復，于2024年11月12日提起行政復議申請。經審查，本機關于2024年11月13日依法受理。因案情復雜，依據《中華人民共和國行政復議法》第六十二條第一款規定，經批準延長審理期限30日，現已審理終結。
申請人請求：1.請求撤銷被申請人于2024年9月14日作出的《回復》；2.請求責令被申請人將申請人1999年和2009年《集體土地使用證》上登記的蘇州市常熟市碧溪街道滸浦滸東村張廳某號的宅基地面積331.5平方米更正為八分二里市畝暨546.694平方米。
申請人稱：申請人宅基地坐落于江蘇省蘇州市常熟市碧溪街道滸浦滸東村張廳某號，該宅基地是100多年前（清朝時期）申請人曾祖父向同村鄰居的祖先購買所得，宅基地上住宅建于1949年以前。1999年以及2009年常熟市國土資源局頒發的《集體土地使用證》所登記的宅基地面積均為331.5平方米，此面積是錯誤的面積，依法應予更正，但是被申請人在其書面《回復》中“告知不予更正登記”。
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”
2024年4月申請人從常熟市不動產登記中心、常熟市檔案館查詢地籍檔案后得知，1999年以及2009年頒發給申請人的《集體土地使用證》所登記的宅基地面積331.5平方米是錯誤的。涉案宅基地面積在1950年代的《土地房產所有證存根》記載為“捌分弍厘”市畝暨546.694平方米，四至顯示“東：河，西：路，南：無鄰居，北：沈某”。1986年《常熟市鄉（鎮）村（組）農戶宅基地清理登記表》記載本案宅基地的面積為447平方米。
《土地登記卡》以及《土地權屬來源說明》：“土地權屬來源”寫有“市土管局1988.3.15宅基地使用證299號住宅447.5平方米”。
由此可見，1999年以及2009年頒發的《集體土地使用證》所登記的宅基地面積331.5平方米錯誤，遺漏了大量宅基地的余地面積。遺漏的根本原因是1998年4月27日的地籍調查過程中違法造假，并違反國家土地管理局及自然資源部的多個政策文件的明文規定。1998年4月27日所繪制的錯誤的宗地圖被沿用至1999年及2009年的《集體土地使用證》中，因此，1998年4月27日的違法指界及其測繪數據是造成其后的1999年及2009年的登記錯誤的原因之一。事實證據如下。
1999年4月20日的《土地登記審批表》《集體土地使用證》中的“土地使用者”的姓名是用白色修改液涂白土地使用者的姓名“王某丙”的名字后改為“王某丁”。類似涂白修改在不動產檔案中似有多處。王某丙是申請人王某戊的父親的姓名，常被錯寫為“王某己”“王某庚”“王某辛”等同音字別。
1998年4月27日的《地籍調查表》中本宗地“指界人姓名”被寫為“王某丁”“簽章”被寫為“27/4”，這不是申請人的簽章而是有人假冒代簽，申請人從未參與過現場指界。
申請人王某壬此聲明：本人從未收到通知出席現場指界、從未參與過現場指界，地籍調查檔案中的“王某丁”三個字以及“27/4”均不是王某戊本人書寫，本人從未用過“王某丁”這個姓名。
1998年的《地籍調查表》《指界授權委托書》《土地權屬調查表》《土地登記法人代表身份證明書》中簽字處的“王某丁”三個字均不是王某戊本人書寫的簽字，而是不知誰代為簽字，屬于嚴重違法造假行為。從多個假冒代簽的筆跡來看很有可能出自同一個人或二個人。1998年所繪制的錯誤的宅基地宗地圖被沿用至1999年及2009年的《集體土地使用證》中。
1998年4月27日的《地籍調查表》中，權屬調查及調查員意見“2.本宗地指界人按時到現場指界”是不實之詞。
1998年4月27日的《指界授權委托書》中（蓋章）處“王某丁”三個字不是王某戊本人書寫，是有人假冒申請人代簽，并且寫錯姓名。
《土地權屬調查表》，由常熟新港鎮滸東村村民委員會吳某于2001年10月5日簽名，該調查表中的“建房時間”顯示“49年以前”。該《土地權屬調查表》中明確寫明宅基地的“宗地四址”的東邊界限是“河”，西邊界限是“路”，南邊鄰居：沈某丙，北邊鄰居：沈某丁。“土地使用者簽名（章）”旁邊的“王某丁”三個字不是王某戊本人的簽名，是有人假冒代簽并寫錯姓名。
1998年4月27日的《土地登記法人代表身份證明書》中單位名稱（公章）處“王某丁”三個字不是王某戊本人所寫，而是有人假冒代簽。
從1998年4月27日的《地籍調查表》可見，該表中選擇的13個界址點號及界址線是住宅的四周外墻壁，這些是錯誤的界址點號及界址線，依據錯誤的界址點和界址線測繪而得到的宗地圖及宅基地面積331.5平方米都是錯誤的，違反了原國家土地管理局1995年發布實施的《土地登記規則》和1993年發布實施的《城鎮地籍調查規程》的規定、1995年原國家土地管理局關于印發《確定土地所有權和使用權的若干規定》的通知（國土〔籍〕字第26號）第四十五條、2020年自然資源部辦公廳關于印發《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答的函》（自然資辦函〔2020〕1344號）第35條。
住宅的外墻壁是本案宅基地的錯誤的界址點或界址線，因為1949年前在自家宅基地上建造住宅時會留有余地，被遺漏登記的余地上今天仍有申請人的祖先建設的并至今仍然使用的水井、種植的樹木及殘留的樹根、水棧、圍墻（2020年5月被非法毀壞）殘余等設施。此宅基地源自申請人曾祖父在100多年前清朝時期的合法土地購買，請見附件證人證言。宅基地上的住宅建于1949年新中國成立以前，請見2001年10月5日由吳某簽字的《土地權屬調查表》。
1998年4月27日的《地籍調查表》可見，地籍調查人員將房屋墻壁的外墻作為界址線，這是錯誤的界址線，是造成宅基地面積調查和登記錯誤的原因之一。住宅的外墻壁不是本案宅基地的正確的界址點或界址線，因為1949年前在自家宅基地上建造住宅時會留有余地，被遺漏登記的余地上今天仍然有申請人的祖先建設的并至今仍然使用的水井、種植的樹木及殘留的樹根、水棧、圍墻（2020年5月被非法毀壞）殘余等設施。此宅基地源自申請人曾祖父在100多年前清朝時期的合法土地購買，請見附件證人證言。宅基地上的住宅建于1949年新中國成立以前，請見2001年10月5日由吳某簽字的《土地權屬調查表》。違法造假的地籍調查漏掉了宅基地上大量的余地。
本案宅基地正確的“四至”在1950年代的《土地房產所有證存根》記載為“東：河，西：路，南：無鄰居，北：沈某”。在上述《土地權屬調查表》，由吳某于2001年10月5日簽名，請注意：該《土地權屬調查表》中明確寫明宅基地“宗地四址”是東：河，西：路，南：沈某丙，北：沈某丁。因此，除了南邊新增的鄰居沈某丙（已故）,2001年的“宗地四址”與1950年代記載的“四至”吻合并互相印證，說明這些一貫是本宅基地的四至界址線及宅基地“宗地四址”，但是，1998年4月27日的違法造假指界卻將界址線錯誤地認定為住宅的外墻壁，這是嚴重的違法、違反政策的行為。違法的事實如前所述，宅基地權利人暨申請人從未收到通知出席現場指界、從未參與過現場指界，地籍調查檔案中的“王某丁”三個字不是王某戊本人書寫而是有人假冒代簽并且寫錯姓名，因此，違反了原國家土地管理局1995年發布實施的《土地登記規則》和1993年發布實施的《城鎮地籍調查規程》的規定。
土地登記機關辦理土地登記的過程有明顯瑕疵和違規。按照原國家土地管理局1995年發布實施的《土地登記規則》和1993年發布實施的《城鎮地籍調查規程》的規定，在辦理土地登記過程中，登記機關在受理申請后的地籍調查階段，必須由本宗地及相鄰宗地使用者親自到現場共同指界，經雙方認定界址，還必須由雙方指界人在地籍調查表上簽字蓋章。但土地登記機關沒有按照上述規程的要求進行四鄰指界，并且對偽造簽字的情況疏于核實。因此登記程序存在明顯瑕疵和違規，這種基于錯誤的事實和程序所進行的登記屬于錯登。《江蘇省土地管理條例》第五十條規定，登記機關及其工作人員應當忠于職守，秉公執法，對玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
同時，1998年4月27日《地籍調查表》中錯誤的界址線違反了國家土地管理局及自然資源部以下政策的明文規定：1995年國家土地管理局關于印發《確定土地所有權和使用權的若干規定》的通知（國土〔籍〕字第26號）第四十五條規定如下：一九八二年二月國務院發布《村鎮建房用地管理條例》之前農村居民建房占用的宅基地，超過當地政府規定的面積，在《村鎮建房用地管理條例》施行后未經拆遷、改建、翻建的，可以暫按現有實際使用面積確定集體土地建設用地使用權。
2020年自然資源部辦公廳關于印發《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答的函》（自然資辦函〔2020〕1344號）第三十五條規定如下：1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農民集體經濟組織成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，無論是否超過其后當地規定面積標準，均按實際使用面積予以確權登記。
依據上述國家土地管理局及自然資源部多個政策文件的明文規定，申請人的宅基地及地上房屋均來自1949年以前祖先的購買和建造，不存在“擴大”或者“超占”，應按實際宅基地面積予以確權登記。
2024年8月19日、9月8日申請人分別以線上（暨政府網站）、線下的方式向常熟市不動產登記中心提出變更登記申請，請求依法更正宅基地面積，換發新的土地證書。2024年9月14日，常熟市不動產登記中心對申請人作出書面《回復》，告知不予更正登記，并未說明合法或合理理由。申請人認為，常熟市不動產登記中心系常熟市自然資源和規劃局設立的事業單位，其行為的法律后果依法應由被申請人承擔，因此常熟市自然資源和規劃局為本案的適格主體。
依據中華人民共和國《不動產登記暫行條例實施細則》第七十九條：權利人、利害關系人認為不動產登記簿記載的事項有錯誤，可以申請更正登記。第八十條：不動產權利人或者利害關系人申請更正登記，不動產登記機構認為不動產登記簿記載確有錯誤的，應當予以更正。
申請人作為1999年及2009年《集體土地使用權證》登記的土地使用權人，依據《土地登記辦法》第七條“土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請：（六）更正登記或者異議登記”的規定，申請人王某戊有權提起本案訴訟。
依據《土地登記規則》第七條“縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區域內的土地登記工作”、第七十一條“土地登記后，發現錯登或者漏登的，土地管理部門應當辦理更正登記；利害關系人也可以申請更正登記”《不動產登記暫行條例》第十四條第（六）項“申請更正登記或者異議登記的，可以由當事人單方申請”的規定，常熟市自然資源和規劃局具有變更登記的法定職責，申請人作為土地權利人（或利害關系人）可以提出更正登記申請。
土地登記工作人員應及時、認真履行法定職責。《土地登記規則》第七十條“土地管理部門工作人員違反本規則，嚴重失職的，應當根據情節給予政紀處分和經濟處罰，直至依法追究刑事責任”《蘇州市土地登記條例》第三十五條規定“因土地登記工作人員過錯導致土地登記內容有誤的，土地部門應當予以更正；造成土地權利人經濟損失的，土地部門應當給予賠償。土地登記工作人員不依法辦理土地登記或者故意拖延辦理土地登記的，土地部門應當予以糾正；情節嚴重的，依法給予行政處分。土地部門工作人員應當忠于職守、秉公執法，對玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管部門依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
《不動產登記暫行條例》第三十條，不動產登記機構工作人員進行虛假登記，損毀、偽造不動產登記簿，擅自修改登記事項，或者有其他濫用職權、玩忽職守行為的，依法給予處分；給他人造成損害的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
綜上，申請人依據《中華人民共和國行政復議法》的相關規定提出復議申請，請依法支持。
申請人提供的主要證據有：1.1999年、2009年集體土地使用證；2．倪某面證言及身份證；3.土地房產所有證存根；4.常熟市鄉（鎮）村（組）農戶宅基地清理登記表；5.土地登記卡、土地權屬來源說明；6．地籍調查表、宗地草圖；7．指界授權委托書；8．土地權屬調查表；9．土地登記法人代表身份證明書；10．變更登記申請、郵寄單、截圖、短信通知；11．回復。
被申請人稱：一、被申請人于2024年9月9日收到申請人來信，信件寄送并非申請辦理不動產登記的法定途徑，不產生不動產更正登記申請的行政法律效果。申請人請求“撤銷被申請人于2024年9月14日作出的《回復》”，該回復僅系對申請辦理不動產登記途徑的告知，對留意查看申請人前期線上申請反饋意見內容的提示，對當事人權利和義務不產生實際影響，申請人針對案涉信件回復提出行政復議申請，不符合行政復議法規定的受理條件。申請人基于請求撤銷案涉回復進而提出第二項復議請求，缺乏依據。
二、申請人前期曾通過江蘇政務服務網“蘇州市一網通辦統一受理系統”線上提出辦理相關事項，因不同系統交互原因產生數據延遲推送，被申請人于2024年9月7日線上收取申請信息，于2024年9月13日已經線上答復反饋。
三、從實體上看，申請人請求“責令被申請人將申請人1999年和2009年《集體土地使用證》上登記的蘇州市常熟市碧溪鎮滸浦滸東村張廳某號的宅基地面積331.5平方米更正為八分二里市畝暨546.694平方米”，不符合更正登記履職條件。
申請人所請求對1999年《集體土地使用證》上登記的案涉宅基地面積更正，缺乏依據。常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證項下宅基地使用面積331.5平方米，經當時地籍調查、屬地有權單位核準，并無錯誤。后經申請人及王某乙共同申請，領取常碧集用（2009）字第538號集體土地使用證，該證核準記載面積與申請登記面積均為331.5平方米，且原權證常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證已由登記機關收回、注銷。
初始登記當時土地管理法（1998修訂）第六十二條第三款已經明確規定，“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農業用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”申請人提交的申請材料不能證明當時宅基地使用面積登記錯誤，不能證明宅基地使用權面積經依法批準為“八分二里市畝暨546.694平方米”，理應不予更正登記。
四、記載土地使用面積331.5平方米的常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證核發在二十五年前，常碧集用（2009）字第538號集體土地使用證核發在十四年前，申請人早已知曉原權證核發登記行政行為，本次申請復議請求對原有權證登記面積更正，實際上對原權證核發登記行政行為不服，旨在要求審查原權證核發登記行政行為合法性，明顯超過行政復議申請的法定期限，不符合行政復議法規定的受理條件。
綜上，請求復議機關依法駁回申請人的行政復議申請。
被申請人提供的主要證據有：1.說明、申請書、附件證據、常熟市不動產登記申請書、申請人及代理人證件、常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證、常碧集用（2009）字第538號集體土地使用證、郵寄憑證；2.回復、郵寄憑證、郵件查詢單、關于組建市不動產登記中心的通知；3.網上平臺截圖；4.1999年土地登記審批表、宗地圖、土地權屬調查表、常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證、常碧集用（2009）字第538號土地登記申請書、申請書、證明、常碧集用（2009）字第538號土地登記審批表。
經審理查明：2024年8月19日，申請人在江蘇政務服務網——蘇州市一網通辦統一受理系統內填報蘇州市常熟市碧溪街道滸浦滸東村張廳某號宅基地面積依申請更正登記，被申請人于9月13日正式受理，在處理意見欄填入不予更正登記的具體內容。9月8日，申請人通過郵政快遞方式向常熟市政務服務中心資規局窗口寄送蘇州市常熟市碧溪街道滸浦滸東村張廳某號宅基地面積申請更正登記材料，請求將1999年和2009年《集體土地使用證》上登記的蘇州市常熟市碧溪街道滸浦滸東村張廳某號的宅基地面積331.5平方米更正為八分二里市畝暨546.694平方米，資規局窗口于9月9日完成簽收。9月14日，資規局不動產登記中心以郵政快遞方式向申請人寄送《回復》，申請人于9月15日完成簽收。《回復》內容載明：“信件寄送并非申請辦理不動產登記的法定途徑，如確需辦理具體登記事項，請到常熟不動產登記中心在常熟市香山北路9號政務服務中心一樓辦公服務場所申請不動產登記，也可以通過不動產登記機構的網絡平臺申請不動產登記。進一步說明，您通過信件郵寄方式提出的更正登記申請，與您前期線上提交的更正登記申請事項相同。您前期通過江蘇政務服務網‘蘇州市一網通辦統一受理系統’線上提交的更正登記申請，因系統交互原因產生數據延遲推送，給您造成不便，敬請諒解！對于您通過線上方式提交的更正登記申請材料，經過審核，考慮《江蘇省不動產登記條例》第三十條第三款、第八十五條、第八十六條第二款相關規定，已告知不予更正登記，相關意見于2024年9月13日通過‘江蘇政務服務網’線上反饋，請您留意，及時查看。”
另查明：常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證記載使用權面積為331.5平方米。2009年，經申請人及王某乙共同申請，領取常碧集用（2009）字第538號集體土地使用證，該證核準記載面積與申請登記面積均為331.5平方米，原權證常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證已由登記機關注銷。
上述事實有下列證據證明：1.1999年、2009年集體土地使用證；2．倪某面證言及身份證；3.土地房產所有證存根；4.常熟市鄉（鎮）村（組）農戶宅基地清理登記表；5.土地登記卡、土地權屬來源說明；6．地籍調查表、宗地草圖；7．指界授權委托書；8．土地權屬調查表；9．土地登記法人代表身份證明書；10．變更登記申請、郵寄單、截圖、短信通知；11．回復；12.說明、申請書、附件證據、常熟市不動產登記申請書、申請人及代理人證件、常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證、常碧集用（2009）字第538號集體土地使用證、郵寄憑證；13.回復、郵寄憑證、郵件查詢單、關于組建市不動產登記中心的通知；14.網上平臺截圖；15.1999年土地登記審批表、宗地圖、土地權屬調查表、常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證、常碧集用（2009）字第538號土地登記申請書、申請書、證明、常碧集用（2009）字第538號土地登記審批表；16.工作記錄、王某戊更正登記有關情況說明、滸東村村委會情況說明。
本機關認為：《中華人民共和國行政復議法》第二十條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道或者應當知道該行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限的，申請期限自公民、法人或者其他組織知道或者應當知道申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限之日起計算，但是自知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。”第二十一條規定：“因不動產提出的行政復議申請自行政行為作出之日起超過二十年，其他行政復議申請自行政行為作出之日起超過五年的，行政復議機關不予受理。”本案中，申請人于2024年8月19日、9月8日向被申請人申請案涉不動產更正登記，其實質仍系對1999年和2009年作出的土地使用權登記行為有異議，被申請人作出的《回復》明確拒絕改變原登記行為，現申請人對案涉《回復》提起履行法定職責的復議申請，復議機關對案涉《回復》進行審查勢必針對1999年和2009年作出的土地使用權登記行為的合法性進行審查評判。本案中，申請人與王某乙于2009年共同申請更正登記，領取常碧集用（2009）字第538號集體土地使用證，該證核準記載面積與申請登記面積均為331.5平方米，而原權證常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證已由登記機關注銷。故申請人對常碧集用（2009）字第538號集體土地使用證登記行為早已知曉，其直至2024年11月提交復議申請，明顯已超過復議申請期限，常滸集用（1999）字第0080號集體土地使用證登記行為亦超過復議申請期限。故申請人的復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款第四項之規定。若允許通過履職復議申請來審查原登記行為的合法性，存在規避復議期限的可能性。
根據《中華人民共和國行政復議法》第三十三條之規定，本機關決定如下：
駁回申請人的行政復議申請。
申請人如對本決定不服，可以自接到本決定之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。
2025年2月8日
